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實施上下議院總統五院制
務實與前瞻的憲政改革套裝方案【通俗版
】
◎王精誠
本文所提之改良型憲政體制,是以宏觀格局觀照,以總統直選後所牽動之政治架構丕變為主軸,以建立合於制衡架構,又能提昇國家機器效能為設計重點。
總統改民選
制衡卻廢掉
首先,總統民選後,必須建立相對應的制衡機制,而原始位階與總統差了一大截,只能與行政院平起平坐的立法院,並不能填補總統直選與國民大會廢棄後的憲政空窗,扛下隔空打龍袍式制衡總統的重責大任,立法院除了本身職權外,又概括承受了國民大會廢除後的大多數職權。
包辦國民大會與立法院職權的新立法院,其功能、位階設計亦矛盾四起,權力迅速膨脹的立法院,也成了憲政怪獸,除了總攬國家預算、立法工作及監督質詢、修憲發動權、罷免總統發起人等大權之外,又因備多力分,分身乏術,而產生功能不彰,效率不好,立法品質欠佳的諸多流弊。
其實要化解這些複雜、矛盾、糾葛之問題,十分簡單,不必勞師動眾大刀闊斧修改憲政結構,只需作局部修整,即可達權責相符,適度制衡,提昇效率,及化解阻力之目標。茲分三方面進行:
一、將總統納入憲政體制的制衡系統內,增設國民議會,立法院回歸單純立法職務,律定總統直選後的中央體制。
二、局部改革五院制,將整個國家所有打擊犯罪、查察不法的監察及檢查機制,全部納入監察院,法務部檢察體系改隸監察院。
三、強化考試院之功能,將中央選舉委員會改隸考試院。
單純立法院 只管立法事
第一、所有改革從「立法院發韌」
,因為立法院現在是整個龐大行政機器的制衡大本營,首先將立法院回歸單純、狹義的國家立法機器定位,專司立法,負責舉國法律條文、典章制度與組織章程制定之「下議院」,立法委員員額就以減半後之113席為準,區域代表、政黨推薦之立法專家學者及海外代表按比例組成,共同推動立法工作,以提昇立法品質、速度與效率,避免因為立法延宕影響國家整體建設。
立法院任務單純化後,吃力不討好的專職立法設計,可排除權力誘因,一方面符合專家立法之旨趣,亦可免除捲入權力鬥爭的漩渦。
台灣的立法進度與立法品質一向落後,嚴重阻礙國家建設、社會進步與民眾權益,尤其進入廿一世紀,加入WTO之後,台灣將融入世界競爭體系內,配合國際化、自由化,迎合跨國合作的諸多配套立法工作,不但要講求速效,而且要講究品質,立法工作之延宕落後,勢必把台灣自我排除於世界體系之外,而淪為邊緣化、空洞化。
因此,為了強化立法的「迅速」與「效率」,將立法工作獨立出來,與支配國家財政資源之總預算脫鉤,與介入政治、權力鬥爭之質詢監督權力脫離,立法工作單純化,才能提升立法品質,配合國家之快速前進,否則,混雜在一起的廣義立法工作,會牽制台灣的向上起飛。
設國家議會 制衡大總統
第二、設立上議院,制衡民選總統︰
對於一個有絕對權力又絕對腐敗的總統而言,不去設立一個相對應之監督制衡機制,這個道理怎麼講都說不通,即使把立法院提升位階也無濟於事,甚至搞壞體制。
因此,針對直選後的總統,以及擁有無限大權力的總統,設置相對應的制衡機關,乃大勢所趨,台灣民眾應該擺脫對原有國民大會的刻板與不良印象,重新思考這一機制與機構的設立,此一機構之名稱,或可沿用國民大會舊稱,或改稱國家議會、中央議會、國民議會都可,其主要職權就在扮演制衡總統的「上議院」,包括:原屬立法院之預算審查權、質詢監督權、人事同意權,接收原有國民大會之修憲制憲權、人事權,以及增列與立法院分工後的複決法律權(特別針對立法議決有爭議性之法律行複決),則新的「國家議會」機構,在去除了繁雜沉重之立法工作後,新的「上議院」國會議員當可游刃有餘於行使其職權。
至於總額方面,依據政治學理論中所謂「議會規模立法方根法則」(The Cube Law of Assembly Sizes;Rein Taagepera & Matthew Soberg Shugart,1989,P173-183)之公式計算,我國國會議員(含國民議會與立法委員)總額應以282席為合理數,扣除立法委員113席之後,應為169席。
「國民議會」成員之產生方式,同樣採行區域選舉與政黨比例代表制,由選民直選,為示區隔立委選舉單一選區之小選區制,國民議會可採行往昔大選區──複數名額之選制,以增加國會議員之代表性。
兩院制是比較新的慨念與制度,此處必須特別說明兩院制的精神。
先進國家之國會制度,有一院制與兩院制之分,一院制就是只有一個立法機關,兩院制就是有兩個立法機關。
所謂兩院制,就是由人民以選舉或其他方式產生之議員,組成兩個議院,分別開會行使國家立法權,當兩者的議決一致時,始發生效力者,稱為兩院制(bicameral system)。
最先主張採兩院制理論者,為孟德斯鳩,彼從權力制衡之論點認為,不只行政、立法、司法三權要分立而制衡,即使立法權內部,也要適度制衡,以免因一院獨大,而形成怠惰、草率、激進、為所欲為之流弊,故需設置兩院,使之互相牽制,迫使議會因競爭、牽制而養成穩健、效率又能求進步的美德。
美國獨立時,華盛頓謂兩院互相牽制,則可使國會情緒轉趨冷靜。麥克亨利(McHenry)則以國會權力如無適當節制,乃為民主政府最大之危機,麥迪孫(James Madison)則以國會應設上下兩院,可以互相牽制,更能反映廣大社會各階層不同之利益。更重要的是,美國的參眾兩院,分別兼顧了各州與各個國民的權益,那就不只是單純的制衡關係,而是一種競合設計,既競爭又合作。
我國的總統制在這種時空與憲政背景下,若採行兩院制,其基本精神是分工合作重於制衡牽制,兩院各司其職,又稍有競合,而我國幅員不大,更省了「各州」與國民之間權益的落差性制衡。
如果在數年前要談增設「國民議會」,則阻力一定翻江倒海,勢必不小,但是,在立法院之立委被減為113席之後,一般國人對未來立法院之運作存有疑惑,尤其是若干研究法政之專家學者,亦皆深切感受到立法院之各種委員會,只要少數幾位委員,即可操縱法案之通過與否,不但嚴重影響立法之品質,且恐陷於草率審查法案之疑慮,而要求恢復立法院立委員額至合理數額之聲浪高漲,此時,應該是倡議增設國民議會之最佳時機。
因為總統改為直選後,必須隨之增加制衡單位,再者,回復立委名額已屬大勢所趨,但是,所應恢復之國會議員名額,不應該再回到立法院,而是以之另設國民議會,以此一機制來修補總統改為直選所出現的政治空窗。
至於新制國會議員與新制立委誰大誰小?現任立委要趨何就何?自行決定,其中並無削權擴權的考量,而是一個全新的憲政架構,因此,之前因國會減半所欲恢復的名額,不應再回到立法院,而是回到或重新建立制衡總統的「國民議會」,如此一來,總額管制,名額不變,但卻能有效運作。
彈性制衡制 誰都跑不掉
基本上,這一套憲政設計是植基於總統制的精神,然而,由於國家元首與國家最高行政首長這兩個吃重角色,很難集於一身,因此,在總統制之外,仍維持五院架構,以推行各種政務,然而,自總統至五院以迄各部會,都在國家議會監督制衡之下。
新制雖為總統制的精神,如果稍做轉換,亦可適應所謂的雙首長制,也就是當總統與國家議會多數黨為不同黨時,總統考量施政順利與效能時,可以向國家議會多數黨妥協,而提名國會多數黨合意人選出任行政院長。
或者不從政黨之同異來考量,而從總統人格特質與權力慾望考量,若總統為強勢總統,則國家議會可加強對總統之制衡監督,反之若為不管事總統,已將權力下放至行政院,則可加強對行政院長之監督,其監督對象隨權力分配而機動調整,巧妙避開總統制、內閣制或雙首長制之矛盾而收其實效。
這種彈性機制,不論行政大權在總統或在行政院長,都可彈性捕捉權力巨頭,而讓權責相符,免除了現行體制有權無責,有責無權的流弊。
改良五院制 院院不相怨
第三、擴編監察院,整合監察權︰
「國民議會──總統──五院制」的精神,在建構「上下議院、總統、五院」的憲政體制,以確保制衡與效率能同時並進,以免偏廢,它與中華民國憲法最大的精神聯結厥為改革五院制,
五院制與五權制到底該存該廢?不應單從意識型態為出發點,應從其職權功能、實際運作之效果觀之。
五權中之行政、立法、司法是三權精神,沒有爭議,有爭議的只有考試與監察,在台灣實施近五十年的考試制度後,考試權及其所涵蓋之人事、詮敘,以及捍衛文官制度之成效與獨立性,世所肯定,一旦沒有考試院,台灣的考試用人體制、人事行政體系、文官制即將受到無情的摧毀。
時至今日,從來沒有人質疑考試權的功能價值與存廢,但也沒有人對考試權多所肯定,對考試院之功能有所溢美,唯恐又增五權憲法氣焰,對五權憲法之優點大多低調回應,但對五權憲法之失則誇大其實,必欲廢之而後快。
增設監察權 世界大趨勢
由國父孫中山先生所獨創制衡與制裁違法失職官員的監察權,在五權中的原始設計,有其獨到之考量與功能,但在監察委員產生的方式捲入選舉弊端後,而減損其獨立性與價值,這套台灣獨有之監察權因實行成效不彰而逐漸式微。
可是相反的,傳統的三權分立憲政體制國家,卻也在三權不敷使用,以及因三權分立分工不明確而產生模糊地帶,逐漸增設監察權的機制,或獨立行使監察權的機構,這種大勢所趨,可從西方政體在面臨行政權與檢察權糾纏不清,檢察權無法針對權大位尊的行政官員,施行犯罪偵察等檢察行動時,被迫在檢察體系之外另設「特別檢察官」,或在國會之下另設「特別調查委員會」,即是一個明顯例證。
孫中山先生所創設的監察權,原本就是一個非常好的獨立糾舉檢察制度,西方政治三權分立將調查糾彈權附置於立法權之下,將司法檢察權置於行政部門之下,原本就有許多盲點,若將這套制度移植到處處講究人情、官官相護法治觀念淡薄的開發中的社會,必然窒礙難行,即使三權分立運作已達爐火純青之西方社會,必要時仍須設「特別檢察官」「特別調查委員會」以進行糾舉調查,這種機制就是監察權。
相對的,在台灣或亞洲社會,也不時興起設立類似「廉政公署」之呼求與作為,這種廉政公署,就是獨立於行政權之外而用於監督糾舉行政權之部門,也就是我們繞一大圈子遠求的監察權。
為什麼在既有的檢察系統之外,還要特別針對行政體系另設所謂「廉政公署」?而這個廉政公署設在行政體系的法務部之下,能否發揮應有功能,這兩個問題都值得深思。
隸屬行政權 檢調變剪掉
既有之檢調單位與政風單位為什麼不能作到所謂「廉政」的功能,其一是目前的檢察體系,所面對的打擊犯罪與偵防對象是全面性,其面向是全方位的,而非特別針對公務員的貪瀆;其二,負責偵辦行政機關貪瀆的單位隸屬於行政院、法務部之下,他如何獨立行使廉政之作為?如何有效迴避官官相護、上級指示?以及同為行政體系之人情關說?這才是重點所在。
以現行行政體制分析, 一個基層或第一線檢察官,一旦要捲起袖子大公無私辦一個案子,他可能面臨上自總統──行政院長──法務部長──檢察總長───直屬長官之層層壓力,其壓力之重不難想見。
如果從更廣義的「監察權」來看,監察權絕不止於目前監察委員所行使之劃地自限,完整之監察權應是針對所有社會上之不法行為,上至高官巨賈,下至販夫走卒,也就是目前隸屬於法務部之下各級檢察體系之犯罪偵防業務皆屬之,一旦獨立,更能發揮監察──檢察一體之功能。
因此,第三項憲政改革重點,在回應現實需求及符合政治運作下,將法務部的檢察體系以及轄下的調查局、廉政署、政風單位、司法院公懲會等,性質屬於糾舉不法的單位,全部劃歸監察院,而與原有之監察委員形成雙軌制的監察系統──一為政務監察系統,即原有之監察委員系統,而賦與其刑事偵辦的權力,另一為司法檢察系統,即原有法務部轄下之檢察系統,共同執行風憲、法紀、查察不法、打擊犯罪、糾舉貪官等國家監察工作,更能發揮監察──檢察一體之功能。
包公大集合
監察無死角
除了檢調系統改隸監察院之外,這個國家所有有關打擊非法,打抱不平,糾舉彈劾官商民的所有機制,統統都搬到監察院,包括「國家人權委員會」,以及現在隸屬於行政院的「公平交易委員會」、消保會、司法院公懲會都應一併納入監察院,如此,才能真正行使職權,而不致淪為行政院的帶刀護衛、保鏢兼打手!
如此一來,加上監察院原有的「政務型監察委員」及審計部,監察院的功能、架構才算完備,也更能發揮藉由查察不法,相對保護民眾權益的功能,而原監委系統與新增的檢察系統,相互支援,適切分工,使不法事件沒有任何灰色地帶或盲點,如此,政治才能清明,政風才能乾淨,社會風氣與百姓權益才能獲得相對保障!
針對檢調單位如何獨立辦案,如何發揮功能打擊貪腐,各方各界多所討論,也提出不少具體建設,但是,均無法在「主體性之獨立」上找到正解,其實,最簡單的道理與作法,就是把檢察院移到監察院,與監察院現有之監察委員政務系統合併為「監察院」,所有問題不是迎刃而解?
遏止黑漂白 全靠考試院
第四、強化考試院功能
。五權中不止監察院不能廢,考試院也不能廢,這不是食古不化,或保守,或意識型態作遂,都不是。
如果沒有獨立的考試權與考試制度的「把官」,所有的黑官,經過幾番漂白,全部可以成為「白官」,透過走後門加漂白搖身一變成為正式公務員,名正言順的公務員,保有鐵飯碗,而且絕對是佔盡優勢的高官缺,這樣公平嗎?
這樣對苦讀考試,奉公守法,潔身自愛,不鑽營冒進,但以個人工作表現尋求晉階進用之公務員公平嗎?
好的制度面 靠組織維護
當反對考試權獨立者面臨上述質疑時,可能的回應,就是「制度與組織不要混為一談」,也就是說,好的體制,好的制度,好的法制精神,不一定要設那麼龐大的組織,那麼高階的憲政位階,考試院能跟行政、立法,平起平坐,那是多大的位子。因此,考試權的精神可以保留,但是,在組織上稍作彈性,可將考試權置於行政院之下,或在總統之下設一獨立之考銓機關,行使獨立之考銓業務,以此調和「制度與組織」之衝突,精簡政府規模及人事。
這個主張太理想化了,根本行不通,即使照行不誤,也將徹底破壞考試權的獨立精神及價值。尤其在台灣,幾乎沒有法治,一切講究「人治」與人情的社會,如果不能以職權涇渭分明、職掌切割清楚的組織來限制人治的不當作為,所有制度上的設計終將毀於人謀不臧,幻滅成泡影,或成為四不像怪胎。
質言之,組織才是維護制度的根本手段,沒有名正言順的組織,就無法捍衛並發揮制度的功能。今天把考試權放在其他任何地方都不對,只有讓他獨立於其他四權之外,才能發揮考試權堅壁清野,不讓污穢骯髒的政治之手伸進考試、晉用、銓敘等文官事務中。
信度有口碑
效度待加強
今天所有針對考試權的質疑,包括公務人員任用考試、各級學校入學考試、公私機構之招募人才,針對所有考試最大的質疑,不外兩件事,考試的信度與效度。所謂信度,就是排除一切考試弊端,維持考試公正公平的「公信度」。所謂效度,就是透過考試手段甄拔、鑑別人才的「有效性」,也就是是否能達到「考取所用」,「試舉適才」、「考用合一」的有效功能。
考試院的最大效益,至少維持了公務員考試的「信度」,就像大專聯考一樣,不論你怎麼批判,它至少維持住公平、公正、無弊端、無人情的考試公信度,尤其大專聯考還背負了妨礙教學,扼殺教育的污名,考試院之考銓制度,還不用背負如此大的罪名,那又為何一定要把它廢掉?
考試制度較受訾議的是「效度」問題,也就是不能透過公開考試,招到國家需用之人才。但是,這也只是極少部分,一般所舉的特例就是高科技人才,針對國科會及科學園區所需,例如同步輻射、奈米、高速電腦、衛星航太以及文化行政的藝術專業人才等,造成從海外引進人才之限制性與無效性。
考試只要維持住以昭公信的大原則後,效度問題就很好解決,那都是技術性的修正、調適作為,以台灣社會的開放、精明與進步,怎麼會想不出一套可以針對專業領域與特殊人才晉用的考試方式?
如果考試院在這方面有改革與落後的困難,那麼應該進行的改革是,加速考試院的年輕化、開放化、功能化、有效化、進步化、科技化、時代化,為考試院的觀念鬆綁,負責考試委員提名的總統,就可以提名機制來達到上述諸化的目的,讓考試權更能滿足社會的需求。就算考試制度不能滿足這些局部少數的特殊性需求,也不能因此而全盤否定,全部廢掉考試權,這豈不是因小失大,因噎廢食嗎?
收編中選會
納入升學考
考試院之定位,除了更須鞏固五權憲法之考試權之外,還有更大的擴權空間,考試院轄下既設有考選部、銓敘部,就讓國家政務名正言順,「業必歸會」,其一是將現在隸屬於行政院之中央選舉委員會及各地之選委會全部改隸考試院,與考選部分工,一個負責考用,一個負責選舉業務;其二就是將各級學校之招生入學考試之大考中心、學測中心,全部改隸考試院。
至於將各級學校招生入學考試之機制,如大考中心、高中入學考試之學力測驗中心,全部歸併考試院,利用考試院原有之硬體設備,如國家闈場,軟體與人才,國家考試題庫及各種測驗試卷之信度與效度研發中心,全部劃歸考試院,使考試院名實相符,使公務員考試,國家證照考試,及各種升學入學考試都能公平、公正、無瑕疵進行,完全建立取才之信度與效度,阻絕任何考試之弊端。
中華民國公務人員體制能不為特權及黑官破壞,而維持最低度之文官制度與公務人員尊嚴,考試院是最大守護神,第五權值得珍惜保留。
權責相制衡
權權都服膺
前述套裝改革方案,共有五大特點:
一、擺脫「總統制─內閣制─雙首長制」糾葛不清之爭論,而建立彈性制衡制度。若為強勢總統,加強對總統之監督,若為弱勢虛位總統,則加強對行政院長之監督。
二、將總統納入正規制衡體系內,改善總統直選擴權後,卻無人制衡監督的失控局面,以及導正有絕對權力而絕對無法監控的「總督式總統制」的缺點。
三、弭平一院制、兩院制之爭論,因事設制,與時俱改,現行任由立法院總攬所有廣義之立法權,那將是國家另一個災難的開始,目前立法院每次會期結束前,開夜車大清倉的立法方式,將嚴重破壞國家立法品質。將立法院職權切割,有利國家效率與法制制度。
四、檢察系統獨立於行政體系之外,加強對社會上不法與官箴之整飭,可將脫序之社會逐步拉回到軌道上。
五、透過將各級學校入學考試機構改隸考試院之創新,重新思考教改之考試問題。
綜合改良型憲政體制之優點在於:
一、將上自總統下至文武百官,全部納入權責相符之制衡體系;
二、由根本化解「一院制──兩院制」、「總統制──內閣制──雙首長制」之爭議;
三、確能有效發揮分工機制,提升施政效率,確保國家進步及人民福祉;
四、為變動最小,而效益最大;
五、為避開統獨與意識型態之牽扯,建構可大可久可長治久安之憲政體制。
今天國民黨在修憲與憲政體制改革上最大的問題,就是不敢大聲說出︰「我就是要全世界最棒的五權五院制!」只要掬誠以告,據理力爭,維護完整的五院制,不只是國民黨得利多,也是全國百姓的福氣。
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